La nuova centralità delle politiche sanitarie europee alla luce della disciplina “EU4Health”

Nell’ultima settimana di marzo l’Unione europea ha adottato una disciplina uniforme inerente all’istituzione di un “programma europeo per la salute” (c.d. EUfor Health) per il periodo 2021-2027[1]. Si tratta di uno strumento deciso in tempi piuttosto brevi rispetto al momento della presentazione da parte della Commissione della relativa proposta legislativa e che abroga uno strumento legislativo precedente, adottato anch’esso in tempi non così lontani (2014). Già da tali dati rileva l’urgenza del momento e la necessità, sentita a livello istituzionale, di dimostrare la presa in carico, da parte dell’Unione, di una serie di questioni problematiche esistenti nel settore delle politiche sanitarie tanto di dimensione nazionale quanto di dimensione sovranazionale, questioni che qui di seguito si cercherà di illustrare.

Nel corso dell’ultimo anno, per reagire alla crisi pandemica che nei Paesi dell’Unione e in quest’ultima complessivamente intesa ha generato, tra l’altro, una conseguente seria crisi economica, l’Unione ha fatto ricorso a uno Strumento di Sostegno all’emergenza (Emergency Support Instrument), basato sia su una modifica del progetto di bilancio rettificativo (PBR) [2]  sia su un regolamento del 2016 [3] la cui base giuridica risiede a propria volta nella disposizione di carattere generale di cui all’art. 122 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), norma rientrante nell’ambito oggettivo della politica economica dell’Unione che autorizza quest’ultima a prendere misure volte a fronteggiare situazioni di crisi dettate da “gravi difficoltà nell’approvvigionamento di determinati prodotti” [4]

La crisi pandemica attuale ha portato alla luce diversi tipi di criticità in seno all’Unione per quanto attiene ai rapporti tra istituzioni dell’Unione stessa, governi degli Stati membri di quest’ultima e soggetti privati (compagnie farmaceutiche) rispetto ai quali la Commissione ha già condotto un’ampia campagna di negoziazione e conclusione di accordi di distribuzione dei vaccini mirati alla lotta al virus Covid-19 [5]. Le questioni problematiche della distribuzione a livello europeo di vaccini, farmaci e altri dispositivi medici hanno assunto, anch’esse, particolare rilievo in riferimento alla stessa questione della lotta al virus citato. L’Unione ha anche adottato una politica secondo la quale il commercio “esterno” (verso paesi terzi rispetto all’Unione) da parte di enti privati costituiti o comunque operanti nel mercato interno dell’Unione può incontrare limiti che devono essere espressamente previsti e che sono, in linea generale, di stretta interpretazione rispetto alle regole del commercio internazionale che pure l’Unione ha fatto proprie sin dai trattati istitutivi della Comunità europea (cfr. attuale art. 207 par. 2 TFUE). In buona sintesi, come osservato nel quarto “considerando” del Regolamento dell’Unione relativo a un regime comune applicabile alle esportazioni[6], “le esportazioni destinate ai paesi terzi non sono soggette ad alcuna restrizione quantitativa, fatte salve le deroghe previste dal presente regolamento e le misure che gli Stati membri possono adottare conformemente al trattato”.  Sul tema specifico delle esportazioni di vaccini per il virus Covid-19 è quindi intervenuto un recente regolamento di esecuzione della Commissione [7] che ha esteso fino al 31 marzo 2021 un meccanismo di presentazione di autorizzazione all’esportazione quale quello previsto dal succitato regolamento di carattere generale, vincolando quindi le esportazioni di tali prodotti vaccinali fuori dall’Unione a determinate condizioni formali.

Il regolamento EUforHealth non presenta innovazioni particolarmente rilevanti per quanto attiene alla sua base giuridica. I principi riguardanti il carattere concorrente (art. 4 n. 2 lett k TFUE) o anche solo complementare (art. 6 TFUE) delle competenze dell’Unione in tale ambito rimangono quindi tutti confermati. Sono semmai da segnalare le indicazioni a favore di una estensione delle questioni di sanità pubblica a tutti gli strumenti di c.d. “politiche attive” dell’Unione, quelle in particolare che si realizzano attraverso i vari fondi strutturali. Vengono così citati, al “considerando” 26 del nuovo regolamento, programmi come quello su Europa digitale, Orizzonte Europa, la riserva rescEU nell’ambito del meccanismo unionale di protezione civile (su cui si torna infra), lo strumento per il sostegno di emergenza, il nuovo Fondo sociale europeo (c.d. FSE+ “per quanto riguarda le sinergie volte a proteggere meglio la salute e la sicurezza di milioni di lavoratori nell’Unione”), il programma InvestEU, il programma per il mercato interno e quello per la competitività delle imprese, il settore delle piante, degli animali, degli alimenti e dei mangimi e delle statistiche europee (Programma per il mercato unico), il Fondo europeo per lo sviluppo regionale (FESR), il dispositivo per la ripresa e la resilienza, il programma Erasmus+ e il programma «Corpo europeo di solidarietà».   

Quanto precede offre una dimostrazione plastica del fatto che la Commissione europea ha inteso, sin dalla sua proposta, basare il nuovo strumento su criteri di coerenza e complementarietà della politica sanitaria europea rispetto a tutte le altre politiche perseguite a livello sovranazionale.  Tale complementarietà è d’altronde espressa chiaramente sin dalle prime norme della nuova disciplina, che istituisce un programma avente un “valore aggiunto” rispetto alle politiche sanitarie nazionali che vengono quindi “solamente” integrate da quella unionale. Esiste quindi una visione duplice delle modalità attraverso le quali la politica sanitaria dell’Unione, ai sensi della nuova disciplina, dovrà intervenire in futuro, integrandosi sia con gli strumenti e le politiche pubbliche di livello sovranazionale sia con quelle degli Stati membri. Un’altra dimostrazione di tale obiettivo è data dal riferimento al fatto che gli obiettivi di tutela della salute dei cittadini degli Stati membri che si spostano sul territorio dell’Unione dovranno diventare una “nuova” priorità anche da parte dei sistemi sanitari nazionali, rafforzando strumenti che già oggi supportano la comunicazione e interazione tra operatori sanitari dei diversi Stati membri (cfr. “considerando” 33 e 34 in riferimento allo strumento dell’European Reference Network, rete di sistemi sanitari nazionali predisposta dalla direttiva sull’assistenza sanitaria transfrontaliera ). In tal modo l’Unione guarda a quelle che sono le “storiche” libertà fondamentali istituite dal trattato di Roma, che devono continuare ad essere tutelate anche attraverso il perseguimento di obiettivi generali, quali quelli afferenti alla tutela della salute di tutti i cittadini dell’Unione (e, aggiungeremmo, di chiunque, dato che la salute è bene primario della persona umana). Nel perseguire tale finalità, l’Unione, tuttavia, non intende soverchiare (come d’altronde non potrebbe, senza una riforma dei trattati) le competenze nazionali in materia. In primo luogo, l’Unione europea prende atto della necessità di intervenire attraverso uno strumento facente capo alla competenza assegnatale dall’art. 168 par. 5 TFUE, risultando chiaro il riferimento alla necessità dell’adozione di uno strumento simile proprio al fine di fare fronte a grandi flagelli che si propagano oltre frontiera, nonché al fine di consentire all’Unione stessa l’adozione di misure concernenti la sorveglianza, l’allarme e la lotta contro gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero[8]. Sembra quindi esaltarsi, con tale strumento, il carattere tipico della competenza (concorrente) esercitata dall’Unione in tale settore come ricavabile dallo stesso citato art. 168 TFUE, dovendo l’Unione stessa sovrintendere a quelle minacce per la salute umana che assumano un carattere esteso, di tipo appunto “transfrontaliero”, per le quali pertanto non potrebbe rivelarsi affatto sufficiente l’esercizio di competenze “solo” a livello degli Stati membri.

Lo strumento appena segnalato, peraltro, assegna alla Commissione europea una consistente attività “delegata” (cioè prevista espressamente dal Regolamento stesso) che autorizza appunto il Collegio ad adattare, ove necessario, il nuovo regolamento attraverso un monitoraggio sull’applicazione di quest’ultimo negli stati membri[9], basandosi su una serie di indicatori quali il livello di copertura vaccinale per determinati tipi di virus o il numero di azioni portate avanti al fine di affrontare situazioni ambientali che costituiscano fattori di rischio per la salute umana[10]. Tale previsione rivela come ci si sia resi conto della necessità che il livello sovranazionale calibri i propri interventi misurando l’efficacia degli interventi assunti a livello nazionale e per i quali gli Stati membri continuano a rimanere primariamente responsabili. Si riconosce così l’esigenza di affidare all’Unione europea un ruolo anche in tale delicato settore, quantomeno in tutti quei casi in cui la gravità di una crisi sanitaria sia tale da invocare un intervento ispirato a criteri generali quali quelli di complementarietà, coerenza[11] e solidarietà [12].   Ovviamente, l’attività di legislazione delegata assegnata alla Commissione dovrà altresì ispirarsi a quel principio precauzionale radicato negli interventi dell’Unione nel settore ambientale ma, evidentemente, estensibile alla valutazione circa gli interventi da adottare nel settore della sanità pubblica, anche in ragione della natura non esclusiva della competenza di cui l’Unione continuerà a godere in tale ambito. È pertanto immaginabile che i principi accennati (precauzione, complementarietà, coerenza e solidarietà) giocheranno a favore di una progressiva pervasività degli interventi che l’Unione, in particolare tramite la Commissione, potrà di volta in volta decidere di adottare attraverso quella capacità regolamentare “di dettaglio” conferitale dallo stesso regolamento generale e che qui si è solo cercato di segnalare come elemento caratterizzante il nuovo sistema generale di cooperazione europea in campo sanitario.

Alfredo Rizzo – Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche (INAPP/MLPS – ricercatore confermato – Servizio Economia civile e processi migratori)  

(Nella foto di apertura Antonio Costa, premier del Portogallo detentore della Presidenza di turno dell’Unione Europea).


[1] Regolamento n. 2021/522 del 24 marzo 2021 che istituisce un programma d’azione dell’Unione in materia di salute per il periodo 2021-2027 (“programma UE per la salute”) (EU4Health) e che abroga il regolamento (UE) n. 282/2014.

[2] COM(2020)145 del 27 marzo 2020, progetto che prevede un importo pari a 3.000,0 milioni di EUR destinati a far fronte alla riattivazione dello strumento per il sostegno di emergenza all’interno dell’Unione per aiutare gli Stati membri ad affrontare le conseguenze della pandemia di Covid-19 e per rafforzare ulteriormente il meccanismo unionale di protezione civile (c.d. “rescEU”) in modo da agevolare la costituzione di scorte più ampie e il coordinamento della distribuzione delle risorse essenziali in tutta l’Europa e si veda  COM(2020)171 del 2 aprile 2020 volta a modificare la decisione (UE) 2020/265 per quanto riguarda gli adeguamenti degli importi mobilitati a titolo dello strumento di flessibilità per il 2020 da utilizzare per far fronte alla migrazione, all’afflusso di rifugiati e alle minacce alla sicurezza, per l’adozione di misure immediate nel contesto della pandemia di Covid-19 e per il rafforzamento della Procura europea.

[3] Regolamento 2016/369 del Consiglio del 15 marzo 2016 sulla fornitura di sostegno di emergenza all’interno dell’Unione GUUE L 70 del 16 marzo 2016.

[4] Per quanto attiene al meccanismo unionale di protezione civile (c.d. “rescEU”) indicato nella citata comunicazione COM (2020)145 del 27 marzo 2020 (cfr. supra nota 61), si veda il Meccanismo di protezione civile dell’Unione, decisione n. 1313/2013 del 17 dicembre 2013, GUUE L 347 del 20 dicembre 2013, p. 924. Si ricorda che la competenza dell’Unione in tale ambito (protezione civile) resta di tipo complementare rispetto a quella dei Paesi membri (cfr. art. 196 TFUE e art. 2 par. 5 TFUE, dove si precisa che tale genere di competenze, essendo di sostegno, coordinamento e completamento delle azioni degli Stati membri, non può sostituirsi a quelle nazionali).

[5] v. recente decisione della Commissione del 18 giugno 2020  C(2020) 419  “approving the agreement with Member States on procuring Covid-19 vaccines on behalf of the Member States and related procedures”.

[6] Regolamento 2015/479 dell’11 marzo 2015, GUUE L 83 del 27 marzo 2015.

[7] Regolamento di esecuzione della Commissione 2021/111 del 29 gennaio 2021, GUUE L 31 del 31 gennaio 2021.

[8] Cfr. la relativa proposta della Commissione del 28 maggio 2020 COM (2020) 405.

[9] Cfr. artt. 19 e 25 del Regolamento EU4Health. Gli “indicatori” ai fini di agevolare la Commissione nell’adozione della legislazione delegata sono elencati nell’allegato II del nuovo regolamento.

[10] Sembra al riguardo particolarmente opportuno richiamare la sentenza della Corte di Strasburgo nel caso Cordella, Sentenza del 26 gennaio 2019, nei ricorsi nn. 54414/13 e 54264/15, inerente alla situazione di rischio ambientale e per la salute umana creata dalle industrie Ilva in Puglia. Seguendo la logica del regolamento, in futuro una situazione di grave e reiterata esposizione di cittadini di una comunità locale a rischi per la propria salute determinati da stabilimenti industriali riconosciuti come pericolosi potrà essere presa in carico dalla stessa Commissione europea non più solo, e come avvenuto finora, a fini di valutare rischi di altra natura, ad esempio ambientale.

[11] Si veda, a tal proposito, l’art. 15 del Regolamento EU4Health, che assegna al gruppo direttivo denominato “UE per la salute” (composto da Commissione e Stati membri) il compito di adoperarsi “per garantire coerenza e complementarità fra le politiche sanitarie degli Stati membri, fra il programma e le altre politiche e azioni e gli altri strumenti dell’Unione”.

[12] Si veda il richiamo a tale criterio ai “considerando” 6, 26 e 41 dello stesso Regolamento EU4Health.

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