Il “conflitto” tra Corti nell’attuazione dell’Unione economica e monetaria: qualcosa di nuovo sotto il Sole?

Le recenti e sin troppo note crisi che hanno investito l’Europa continentale sin dal 2007 hanno invocato diversi interventi da parte delle istituzioni dell’Unione europea, incluse quelle istituzioni che, pur appartenendo all’Unione, godono di uno statuto particolare in seno a quest’ultima, come la Banca centrale europea. Si può dire che la dialettica ha sempre riguardato il grado di pervasività che tale tipo di interventi, nel settore prevalentemente monetario, può avere rispetto ad altri ambiti, quelli, cioè, nei quali l’Unione e la Banca centrale europea godono di poteri assai meno incisivi. 

L’art. 125 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che “suggella” le disposizioni del TFUE concernenti la politica economica (cfr. Cap. I del Titolo VIII del Trattato), dispone il principio di no bail out, ossia che l’Unione non debba intervenire in casi di crisi del debito nazionali. Tuttavia, tale divieto, fondato su una concezione fortemente “monetarista” del modello economico impostato dai trattati (che infatti impongono agli stati politiche di bilancio sane proprio al fine di garantire la stabilità finanziaria dell’intera zona euro) è stato sottoposto parzialmente a deroga già in occasione della crisi del debito greca. Tale deroga, peraltro, non è stata a propria volta contestata formalmente né da parte dei giudici nazionali né da parte della Corte di giustizia dell’Unione [1], che si è comunque limitata a stemperare la portata di quegli interventi rispetto al dettato dell’art. 125 TFUE (norma, quest’ultima, il cui contenuto necessita comunque di qualche approfondimento alla luce della prassi recente).

In effetti, gli obblighi che derivano per gli Stati dalla loro appartenenza all’Unione economica e monetaria si fondano su principi anche confliggenti tra loro, come, da un lato, quello di sussidiarietà (su cui la norma in effetti poggia, “scaricando” la gestione delle crisi del debito dall’Unione agli Stati membri in cui tali crisi si verifichino concretamente) e, dall’altro lato, quello di solidarietà (che invece contemplerebbe un percorso inverso, volto a consentire al livello “superiore” di intervenire in casi di crisi congiunturali verificatesi negli Stati membri, come confermato dall’attuale art. 122 TFUE). Il principio solidaristico è peraltro ampiamente diffuso nei trattati come motivo ispiratore dell’azione dell’Unione complessivamente intesa. Nella sentenza Gauweiler [2] la Corte richiama un criterio di solidarietà “condizionato“ cui farebbero riferimento gli interventi di sostegno adottati nel quadro delle  c.d. “Operazioni definitive monetarie” (Outright Monetary Transactions – OMT, modello contemplante un meccanismo di acquisto da parte della Banca centrale europea di titoli del debito pubblico nazionali sui mercati secondari, proprio allo scopo di sostenere l’eccessiva esposizione dei paesi membri dell’Unione a livello internazionale).

Per quanto riguarda propriamente i Paesi che adottano l’Euro, la norma contemplata sin dal trattato costituzionale (progetto naufragato nel 2005 a seguito dei referenda contrari di Francia e Olanda) e che corrisponde all’attuale art. 136 TFUE, dopo aver rinviato alle procedure decisionali applicate alla politica monetaria (artt. 121 e  126, la prima norma contemplando il possibile ricorso alla maggioranza qualificata nel solo Consiglio, cioè senza coinvolgimento del Parlamento europeo), al terzo paragrafo prevede l’istituzione del meccanismo europeo di stabilità (MES). Questo è stato formalmente introdotto attraverso un accordo esterno al quadro istituzionale dell’Unione al fine di realizzare l’obiettivo indicato dalla norma del trattato, ossia il raggiungimento e/o mantenimento della “stabilità della zona euro”[3].  Altro strumento che formalmente, cioè come tipologia di fonte giuridica (accordo tra Stati), si pone a latere del sistema delle fonti e al quadro istituzionale dell’Unione en tant que telle è quello denominato fiscal compact, ossia il Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell’Unione economica e monetaria.

Tali strumenti, che pure si affiancano a un sistema di fonti giuridiche adottate dall’Unione secondo lo schema di cui ai parr. 1 e 2 dello stesso art. 136 TFUE[4], rappresentano e hanno rappresentato il vero punctum dolens dell’impalcatura creata dalle accennate norme dei trattati. Nella recente visione della Corte di giustizia[5], tuttavia, la norma del trattato che istituisce il MES non vieta la concessione di un’assistenza finanziaria da parte degli Stati dell’Unione o di quest’ultima a favore di uno Stato membro, in quanto il MES, limitandosi a intervenire per obiettivi determinati e sulla base di una condizionalità molto chiara, non può essere considerato come un modello di intervento che deroga, in quanto tale, al generale principio  no bail out stabilito dai trattati.

In realtà, come già evidenziato, anche nell’ambito del funzionamento del MES rileva la dialettica tra politica economica (ispirata al citato divieto di accollamento del debito pubblico di un ente sia in senso “orizzontale” sia in senso “verticale”) e politica monetaria, proprio nel senso che pare irrealistico immaginare che dinanzi a crisi di più ampia portata e estensione l’Unione europea possa continuare a intervenire sul presupposto di una sua assai ridotta disponibilità finanziaria e “istituzionale” (il fatto cioè che l’Unione gode di competenza “piena” solo in materia monetaria e non anche in materia fiscale, se non per quanto attiene ad alcuni aspetti del regime comune dell’IVA). Ma tali tensioni sembrano vieppiù ravvivate dal recentissimo e serrato confronto tra Corte di giustizia dell’Unione e tribunale costituzionale tedesco avente come oggetto uno strumento denominato Public Sector Purchase Program (PSPP o quantitative easing) adottato dalla Banca Centrale Europea attraverso sua decisione che in verità richiamava, come modello ispiratore, il citato OMT.

In Weiss[6], il rinvio pregiudiziale del Tribunale costituzionale tedesco ha ulteriormente sollevato il dubbio circa la natura ultra vires (cioè viziata alla luce delle finalità e degli strumenti previsti dai trattati) degli interventi congegnati in seno alla BCE, e ciò nonostante la BCE assuma le proprie decisioni sulla base del principio maggioritario (Mooij). La Corte di giustizia respingeva “al mittente” le citate perplessità ribadendo la conformità del Quantitave Easing con i Trattati istitutivi e riconoscendo il carattere proporzionato di tale acquisto rispetto all’obiettivo di combattere la deflazione non solo all’interno di alcuni Stati membri dell’Unione, ma anche in seno a quest’ultima complessivamente intesa, nella misura in cui tale rischio deflattivo potesse inficiare la stabilità dell’intera zona Euro. 

La posizione assunta da ultimo dalla Corte tedesca[7] concentra la sua critica su alcuni punti essenziali in buona misura già sollevati col rinvio pregiudiziale che ha dato luogo alla sentenza Weiss della Corte del Lussemburgo,sopra citata. La “filosofia” di fondo della sentenza tedesca è quella secondo cui l’adozione di un programma sull’acquisto di titoli di Stato (PSPP) rientra tra le competenze di politica monetaria della BCE, ma può essere validamente adottato e attuato soltanto se le misure che esso comporta siano proporzionate agli obiettivi di tale politica. Il problema, come già accennato, è che il Tribunale costituzionale tedesco valuta tale requisito di proporzionalità dando per scontato che la BCE, in via prognostica, e la Corte di giustizia, in via diagnostica, non abbiano proceduto a tale indagine (cosa smentita solo da una semplice lettura della sentenza della Corte di giustizia). Pertanto, quel Tribunale, sostituendosi alle istituzioni dell’Unione in virtù del vizio rilevato, procede ad applicare il principio di proporzionalità tedesco a un atto dell’Unione (la decisione contestata) sul quale già le competenti istituzioni sovranazionali avevano espresso il loro apprezzamento (come non potevano non fare) in virtù del citato art. 5 TUE.

Il “dialogo costituzionale” tra Corte di giustizia dell’Unione e corti costituzionali nazionali è un topos degli studi giuridici europei. Il tema è ampiamente noto negli studi giuridici contemporanei di area europea e concerne l’affermazione della teoria dei c.d. “controlimiti”, concernenti appunto un “nucleo duro” di norme e principi di rango costituzionalistico – trattandosi di alcuni “principi supremi o fondamentali dell’ordinamento costituzionale”, quali quelli relativi alla natura democratica della Repubblica sancita all’art. 1 Cost. it. o, ancora, al principio di uguaglianza di cui al suo art. 3 della stessa Carta costituzionale – la cui portata vincolante non potrebbe essere intaccata dal perseguimento di obiettivi riguardanti fonti “esterne” agli ordinamenti nazionali cui pure tali ordinamenti abbiano conferito una posizione particolarmente privilegiata (tale è il caso  nel nostro ordinamento attraverso l’interpretazione di quell’art. 11 Cost. it. quale norma che conferisce fondamento costituzionale all’appartenenza dell’Italia all’Unione)[8].

Emblematico, da questo punto di vista, e certamente anticipatore dell’attuale dialogo tra giudici sui temi oggetto di questo excursus, è stato il caso inerente all’affermazione progressiva degli standard di tutela fondamentali nell’ordinamento creato dai trattati di Roma secondo i parametri oggi sanciti formalmente all’art. 6 TUE. Questa disposizione, nello stabilire che l’ordinamento dell’Unione garantisce i diritti e le libertà fondamentali inerenti alla persona umana, richiama i parametri costituzionali degli Stati membri dell’Unione in una con quelli di altri ordinamenti basati su accordi internazionali che mirano a tale medesima protezione, accanto alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione adottata nel 2001 e entrata in vigore nel 2007. Il riferimento agli ordinamenti degli Stati membri risponde a una risalente esigenza espressa soprattutto dalla Corte di giustizia ogniqualvolta quest’ultima, nel valutare o applicare le rilevanti fonti del diritto dell’Unione, si trova chiamata ad accertare che tali fonti rispettino i diritti fondamentali della persona umana. Difatti, tra le Corti costituzionali che per prime hanno rilevato un dubbio sulla perfetta coincidenza di tali parametri con quelli già riconosciuti dalle carte costituzionali degli Stati membri dell’Unione, figura proprio il Tribunale costituzionale tedesco.  Paradigmatica di tale dibattito è la giurisprudenza costituzionale tedesca So-lange (“fintanto che”)[9], nata più o meno come reazione alla sentenza della Corte di Giustizia CE Internationale Handelgesellschaft mhH del 17 dicembre 1970, che aveva fissato il principio comunitario secondo cui nessuna normanazionale di uno Stato membro (nemmeno se contenuta nella Carta costituzionaledi tale medesimo Stato, dove pure possono risiedere gli stessi princìpiai quali la Corte del Lussemburgo dichiara di ispirarsi) potesse rappresentareun valido e adeguato strumento di interpretazione del diritto comunitario,sostituendosi ai mezzi che l’ordinamento comunitario stesso predisponeper tale fine interpretativo. La Corte costituzionale tedesca reagì a tale assunto interpretandolo come volto a restringere ulteriormente e non giustificatamente i limiti già imposti agli ordinamenti nazionali dai trattati istitutivi delle comunità europee. Questa interpretazione è da leggerealla luce proprio della carenza di elementi testuali nei trattati comunitariche valessero, a quella data, ad escludere del tutto l’ipotesi di conflitto tra un atto di dirittocomunitario derivato e il “livello di protezione interno” offerto ai singolinegli Stati membri. Da qui l’appellativo “So-lange” dato alla sentenza tedescache appunto attribuiva al giudice nazionale un preciso obbligo di valutare sel’atto comunitario ledesse o meno un diritto fondamentale degli amministrati: ciò almeno fino a che (“So-lange”) il trattato non esplicitasse in qualche modo che quel diritto medesimo costituisse già l’oggetto di una precisa tutela da parte del legislatore comunitario.

Alla luce di quanto precede, la stessa Corte di giustizia ha avuto occasione di rimarcare come le stesse istituzioni dell’Unione hanno oggi “a portata di mano” uno strumento particolarmente significativo che consente loro di ponderare anche ex ante la legittimità degli atti che intendono adottare in ambito economico. Trattasi, per l’appunto, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, già richiamata, che impone non solo agli Stati membri nelle fasi attuative degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione, ma anche alle istituzioni dell’Unione di rispettare determinati standard di protezione delle persone, oggi, per l’appunto, elencati nella Carta dei diritti. La pervasività di tali parametri di tutela è stata riconosciuta dalla Corte dell’Unione proprio (e persino) con riguardo a quegli strumenti che, come il MES (v. supra), si pongono a latere del quadro istituzionale e formale dell’ordinamento creato dai trattati, ricordando peraltro che la Commissione europea (istituzione dell’Unione particolarmente preposta al controllo del rispetto degli obblighi derivanti per gli Stati dal diritto dell’Unione) deve monitorare precipuamente (cfr. art. 13 nn. 3 e 4 del MES) la piena compatibilità con il diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa (memorandum of understanding, MoU) conclusi dal MES stesso, in particolare verificandone la compatibilità con i diritti sanciti dalla citata Carta dei diritti[10]. Sulla base di tale premessa, la Corte ha concluso che un’eventuale lesione di tali diritti attraverso uno strumento di sostegno finanziario deciso nel quadro del MES (che rimane uno strumento non riconducibile al quadro giuridico e istituzionale dell’Unione strettamente intesa) può essere oggetto di esame da parte della stessa Corte dell’Unione attraverso un’azione risarcitoria (cfr. artt. 268 e 340 TFUE) da parte dei soggetti eventualmente lesi.


Alfredo Rizzo, Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche pubbliche (INAPP)


[1] Nell’ormai noto caso Pringle, Sentenza del 27 novembre 2012, C-370/12,la Corte di giustizia dell’Unione affrontava proprio questo tema alla luce, però, dell’intervento da parte dell’Unione attraverso uno strumento non previsto inizialmente dai trattati (il Meccanismo europeo di Stabilità, o MES, European Stability Mechanism, ESM, in inglese, sul quale si torna infra).

[2] Sentenza della Corte di giustizia del 16 giugno 2015, causa C-62/14.

[3] Più precisamente, il par. 3 è stato introdotto attraverso procedura di revisione semplificata (art. 48 n. 6 TUE) dei trattati.

[4] Ad es. Reg. 1173/2011 del Parl. Eur. e del Consiglio del 16 nov. 2011 relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio della zona Euro (GUUE L 306 pp. 1) e Reg. 1174/2011 di stessa data sulle misure esecutive per la correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi della zona euro (GUUE L 306 pp. 8 ss.) più i vari strumenti della Commissione presentati sotto il titolo di Two Pack.

[5] Cfr. sentenza Pringle cit. nota 1.

[6] Sentenza della Corte di giustizia dell’11 dicembre 2018. Con tale pronuncia la Corte di giustizia dell’Unione risponde a un rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale costituzionale tedesco concernente un’indagine circa la legittimità rispetto ai trattati dell’Unione della decisione (UE) 2015/774 della Banca centrale europea, del 4 marzo 2015, su un programma di acquisto di attività del settore pubblico sui mercati secondari (GU 2015, L 121, pag. 20), come modificata dalla decisione (UE) 2017/100 della Banca centrale europea, dell’11 gennaio 2017 (GU 2017, L 16, pag. 51) (in prosieguo: la «decisione 2015/774»).

[7] Sentenza del 5 maggio 2020, 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 1651/15, disponibile in lingua in inglese su bundesverfassungsgericht.de (ECB decisions on the Public Sector Purchase Programme exceed EU competences). La controversia ha inizio con ricorso introdotto da 35 deputati della CDU innanzi al Tribunale costituzionale tedesco. A seguito di rinvio pregiudiziale promosso da quest’ultimo ex art. 267 TFUE (18 luglio 2017), la Corte di giustizia si è pronunciata sul punto l’11 dicembre 2018 (causa C-493/17, Weiss cit.) rimettendo così la causa nuovamente al Bundesverfassungsgericht per la risoluzione definitiva (raggiunta il 5 maggio 2020).

[8]  Sul noto concetto di “controlimite”, cfr. giurisprudenza costituzionale tedesca (BVG 27 maggio 1974, 2 BvL 52/71 So-lange I-Beschluss, BVerfGE 37, 271) e italiana (Corte cost. 27 dicembre 1973, n. 183, Frontini, 5 giugno 1983, n. 170, Granital, 21 aprile 1989, n. 232, FRAGD). Per la dialettica tra “controlimiti” e portata dell’art. 11 Cost. it. quale norma in base alla quale l’Italia ha consentito a limitazioni di sovranità a favore delle istituzioni e delle fonti dell’ordinamento creato dai trattati istitutivi delle comunità europee  cfr. Corte cost. 30 ottobre 1975, n. 232, Società industrie chimiche dell’Italia centrale e più di recente l’ordinanza della Corte costituzionale n. 24 del 2017.

[9] Cfr. supra nota 7.

[10] Sentenza CGUE del 20 settembre 2016, cause C-8/15 P e C-10/15 P, Ledra adv. Ltd.  

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