DOCUMENTI: I Trattati istitutivi delle Comunità Europee

DOCUMENTI

Il processo d’integrazione dalla dichiarazione di Schuman alla Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio, la CEE e la CEEA

Il 9 maggio 1950 il ministro degli esteri francese Robert Schuman rendeva pubblica la dichiarazione in cui si proponeva di mettere l’intera produzione francese e tedesca del carbone e dell’acciaio sotto una comune Alta autorità nel quadro di un’organizzazione alla quale avrebbero potuto aderire anche altri paesi europei. Un’esigenza nata per contrastare i problemi che nel passato avevano spesso portato allo scontro le due nazioni per il bacino minerario della Ruhr ed evitare un nuovo isolazionismo per la Germania, oltreché arrestare l’avanzata del blocco sovietico.

A differenza di altre organizzazioni qui si proponeva di cedere parte della propria sovranità ad un organismo autonomo che avrebbe gestito la politica comune del settore.

Si tratta del primo esempio di approccio funzionalista alla politica europea, ovvero una politica in cui l’integrazione delle diverse realtà è avvenuta mano a mano cedendo parti di sovranità ad organizzazioni indipendenti capaci di gestire in modo autonomo risorse comuni.

La proposta Schuman ebbe una risposta positiva anche da altre realtà europee come l’Italia, i Paesi Bassi e il Lussemburgo: assenso che portò nel 1951 alla nascita della Ceca, ovvero la comunità europea del carbone e dell’acciaio. Pochi anni dopo i sei stati membri avviarono le trattative per creare altre due comunità: nel corso dell’incontro tenutosi a Messina nel 1955 i ministri degli esteri europei delinearono le tappe la costituzione della comunità europea dell’energia atomica – EURATOM – e della comunità economica europea –  CEE – affidando ad un comitato di delegati governativi presieduto dal ministro degli esteri belga Spaak il compito di esaminare, perfezionare e trasformare in strumenti concreati le direttive e le idee scaturite dalla conferenza. I negoziati iniziarono nel maggio del 56 per concludersi un anno dopo con la firma dei trattati a Roma nel marzo del 57, che sarebbero poi entrati in vigore il gennaio successivo.

Con la ratifica dei trattati comunitari è stato istituito un nuovo ordinamento giuridico  nell’ambito del diritto internazionale, con caratteristiche sue proprie, che impone agli stati membri determinati comportamenti per il raggiungimento di una unione economica e monetaria tra gli stessi. Si tratta di una nuova realtà in cui in determinati campi, per raggiungere il fine comune, si abdica alla propria sovranità: in alcuni casi l’ordinamento comunitario è in grado di imporsi sugli stati membri. Queste organizzazioni sono unioni di stati fornite di organi legittimati ad emanare provvedimenti di carattere generale o individuali che entrano a far parte direttamente nell’ordinamento dei vari Stati.

Questo comporta anche il fatto che in numerosi settori gli stati sono portati ad agire tenendo conto delle istruzioni che provengono dall’ambito comunitario.

Le tappe importanti dell’integrazione attraverso i Trattati

L’Accordo di Schengen

Lo spazio e la cooperazione Schengen

Lo spazio e la cooperazione Schengen si basano sul trattato di Schengen del 1985. Lo spazio Schengen rappresenta un territorio dove la libera circolazione delle persone è garantita. Gli Stati firmatari del trattato hanno abolito tutte le frontiere interne sostituendole con un’unica frontiera esterna. Entro tale spazio si applicano regole e procedure comuni in materia di visti, soggiorni brevi, richieste d’asilo e controlli alle frontiere. Contestualmente, per garantire la sicurezza all’interno dello spazio di Schengen, è stata potenziata la cooperazione e il coordinamento tra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie. La cooperazione Schengen è stata inserita nel quadro legislativo dell’Unione europea (UE) attraverso il trattato di Amsterdam del 1997. Tuttavia, non tutti i partecipanti alla cooperazione Schengen sono membri dello spazio Schengen, perché non desiderano abolire i controlli alle frontiere oppure perché non soddisfano i requisiti richiesti per l’applicazione dell’acquis di Schengen.

Nel corso degli anni ’80 si è aperto un dibattito sul significato di libera circolazione delle persone. Per alcuni Stati membri, il concetto di libera circolazione doveva applicarsi esclusivamente ai cittadini europei, il che imponeva di mantenere i controlli alle frontiere per distinguere i cittadini europei da quelli dei paesi terzi. Altri Stati membri auspicavano invece una libera circolazione per tutti, con la conseguente abolizione di detti controlli alle frontiere. Vista l’impossibilità di giungere a un accordo, Francia, Germania, Belgio, Lussemburgo e Paesi Bassi hanno deciso nel 1985 di creare fra di essi un territorio senza frontiere, il cosiddetto «spazio Schengen», dal nome della città lussemburghese nella quale sono stati firmati i primi accordi. In virtù della firma del trattato di Amsterdam, tale cooperazione intergovernativa è stata integrata nell’Unione europea (UE) il 1° maggio 1999.

Lo sviluppo e l’estensione della cooperazione Schengen

Dopo il primo accordo tra i cinque paesi fondatori, firmato il 14 giugno 1985, è stata elaborata una convenzione, firmata il 19 giugno 1990 ed entrata in vigore nel 1995, che ha permesso di abolire controlli interni tra gli Stati firmatari e di creare una frontiera esterna unica lungo la quale i controlli all’ingresso nello spazio Schengen vengono effettuati secondo procedure identiche. Sono state adottate norme comuni in materia di visti, diritto d’asilo e controllo alle frontiere esterne onde consentire la libera circolazione delle persone all’interno dei paesi firmatari senza turbare l’ordine pubblico.

Per conciliare libertà e sicurezza, la libera circolazione è stata affiancata dalle cosiddette “misure compensative” volte a migliorare la cooperazione e il coordinamento fra i servizi di polizia e le autorità giudiziarie al fine di preservare la sicurezza interna degli Stati membri e segnatamente per lottare in maniera efficace contro la criminalità organizzata. È in questo contesto che è stato sviluppato il Sistema d’informazione Schengen (SIS). Il SIS è una base di dati sofisticata che consente alle competenti autorità degli Stati Schengen di scambiare dati relativi all’identità di determinate categorie di persone e di beni.

Lo spazio Schengen si è esteso progressivamente a quasi tutti gli Stati membri. Gli accordi sono stati firmati dall’Italia il 27 novembre 1990, dalla Spagna e dal Portogallo il 25 giugno 1991, dalla Grecia il 6 novembre 1992, dall’Austria il 28 aprile 1995 e da Danimarca, Finlandia e Svezia il 19 dicembre 1996. Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia e Slovacchia si sono unite il 21 dicembre 2007 mentre la Svizzera si è associata il 12 dicembre 2008. Bulgaria, Cipro e Romania non sono ancora membri a pieno titolo dello spazio Schengen; i controlli alle frontiere tra questi e lo spazio Schengen persisteranno fino a quando il Consiglio europeo non deciderà che le condizioni per l’abolizione dei controlli alle frontiere esterne sono state rispettate.

Gli stati membri che non fanno parte dell'”area Schengen” (nome con cui i paesi membri del trattato in questione indicano l’insieme dei territori su cui il trattato stesso è applicato) sono il Regno Unito e l’Irlanda, in base a una clausola di opt-out. Gli stati terzi che partecipano a Schengen sono Islanda, Norvegia e Svizzera: un totale di 28 stati europei aderisce quindi allo Spazio Schengen.

Si può definire Schengen come una cooperazione rafforzata all’interno dell’Unione europea.

–      Abolizione dei controlli sistematici delle persone alle frontiere interne dello spazio Schengen

–      Rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne dello spazio Schengen

–      Collaborazione delle forze di polizia e possibilità di queste di intervenire in alcuni casi anche oltre i propri confini (per esempio durante gli inseguimenti di malavitosi)

–      Coordinamento degli stati nella lotta alla criminalità organizzata di rilevanza internazionale (per esempio mafia, traffico d’armi, droga, immigrazione clandestina)

–      Integrazione delle banche dati delle forze di polizia (il Sistema di informazione Schengen, detto anche SIS)

 I trattati  fondamentali dell’Unione Europea:

1986 – Atto unico europeo

Per Atto Unico Europeo s’intende il Trattato consolidato che ha emendato i Trattati di Roma del 1957 con cui è stata istituita le Comunità economica europea. L’Atto è entrato in vigore il 1º luglio 1987. È stato poi modificato dal Trattato di Maastricht.

L’Atto fu elaborato per andare incontro a due necessità improrogabili:

–      Completare la costruzione del mercato interno, ormai al palo dopo le crisi economiche degli anni Settanta.

Avviare un primo embrione di Unione politica.

Le quattro libertà del Mercato Unico Europeo disciplinato nell’atto Unico

 la libera circolazione delle merci:

–      il divieto di imposizione di sazi doganali

–      l’adozione di una tassa doganale comune per gli stati terzi

–      divieto di restrizioni per esportazione e importazione

–      riordino dei monopoli nazionali

libera circolazione delle persone:

–      libertà per i cittadini comunitari di stabilirsi in qualsiasi stato membro per esercitarvi un’attività non salariata

–      diritto dei lavoratori dipendenti di esercitare la loro attività in qualsiasi stato comunitario

–      diritto di circolare liberamente sul territorio

libera circolazione di servizi e capitali.

 

1992 – Trattato di Maastricht

Il l7 febbraio 1992 venne firmata sempre nella cittadina olandese il Trattato sull’Unione europea che da allora sarebbe stato noto come Trattato di Maastricht. Esso comprendeva 252 articoli nuovi, 17 protocolli e 31 dichiarazioni.

L’Unione si prefigge i seguenti obiettivi:

– promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile,segnatamente mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, il rafforzamento della coesione economica e sociale e l’instaurazione di un’unione economica e monetaria che comporti a termine una moneta unica, in conformità delle

disposizioni del presente trattato

– affermare la sua identità sulla scena internazionale, segnatamente mediante l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune, ivi compresa la definizione a termine di una politica di difesa comune che potrebbe, successivamente, condurre ad una difesa comune;

– rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri mediante l’istituzione di una cittadinanza dell’Unione;

– sviluppare una stretta cooperazione nel settore della giustizia e degli affari interni;

– mantenere integralmente l’«acquis» comunitario e svilupparlo al fine di valutare, attraverso la procedura prevista all’articolo N, paragrafo 2, in quale misura si renda

necessario rivedere le politiche e le forme di cooperazione instaurate dal presente trattato allo scopo di garantire l’ef-ficacia dei meccanismi e delleistituzioni comunitarie.

Gli obiettivi dell’Unione saranno perseguiti conformemente alle disposizioni del presente trattato, alle condizioni e secondo il ritmo ivi fissati, nel rispetto del principio di sussidiarietà definito all’articolo 3 B del trattato che istituisce la Comunità europea.

 

L’Unione europea così creata veniva edificata sui tre pilastri del progetto Santer:

–      “Comunità europea”, CE in sostituzione della CEE  (l’unico a carattere federale rispetto agli altri due)

–      Sulla PESC (di carattere intergovernativo)

–      Sugli affari interni (di carattere intergovernativo).

L’Unione dispone di un quadro istituzionale unico in quanto le sue istituzioni sono comuni a tutti e tre i pilastri; oltre a quelle canoniche, viene ufficialmente riconosciuto il Consiglio europeo come organo di sviluppo politico. L’Unione europea restava tuttavia una struttura anomala in quanto priva di personalità giuridica e di risorse proprie, a parte quelle della CEE di cui tuttavia non avrebbe potuto disporre.

L’Euro, la moneta europea

 

Dopo la creazione dell’Istituto monetario europeo (IME), entro il 1º gennaio 1999 sarebbe nata da esso la Banca centrale europea (BCE) e il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) che avrebbe coordinato la politica monetaria unica. Venivano distinte due ulteriori tappe: nella prima le moneta nazionali sarebbero continuate a circolare pur se legate irrevocabilmente a tassi fissi con il futuro Euro; nella seconda le monete nazionali sarebbero state sostituite dalla moneta unica. Per passare alla fase finale ciascun Paese avrebbe dovuto rispettare cinque parametri di convergenza:

–      Rapporto tra deficit pubblico e PIL non superiore al 3%.

–      Rapporto tra debito pubblico e PIL non superiore al 60%.

–      Tasso d’inflazione non superiore dell’1,5% rispetto a quello dei tre Paesi più virtuosi.

–      Tasso d’interesse a lungo termine non superiore al 2% del tasso medio degli stessi tre Paesi.

–      Permanenza negli ultimi 2 anni nello SME senza fluttuazioni della moneta nazionale.

 

L’innovazione principale è però la definizione del principio di sussidiarietà. Tale concetto viene recepito nell’art. 3B e sostiene che, nei settori che non sono di sua esclusiva competenza, l’Unione interviene solo laddove l’azione dei singoli Stati non sia sufficiente al raggiungimento dell’obiettivo. Restava tuttavia confusione riguardo le materie a competenza concorrente che non erano state elencate con chiarezza.

 

Riforme istituzionali

Il Trattato garantiva un aumento dei poteri del Parlamento europeo, attraverso l’aggiunta della procedura di codecisione; il Parlamento otteneva il potere di approvare gli atti legislativi comunitari insieme al Consiglio. La procedura prevedeva tre letture parlamentari e un apposito Comitato di conciliazione tra Parlamento e Consiglio. Otteneva altresì il potere di investitura della Commisione dovendo votare la fiducia di ogni nuovo collegio. Veniva poi creato un Comitato delle regioni composto dai rappresentati delle entità regionali e locali con poteri consultivi al fianco di Commissione e Consiglio nelle materie di interesse regionale.

 

2004 – Il Trattato per una Costituzione Europea    

Rispetto ai precedenti trattati il Trattato per una Costituzione introduce un certo numero di novità, peraltro più formali che sostanziali. Tali novità vorrebbero semplificare il processo decisionale e conferire all’Unione e alle sue istituzioni maggiori poteri per operare. Le principali sono le seguenti:

–      Viene superata la struttura in 3 pilastri e creata un’organizzazione unica che racchiude le precedenti Comunità europee e l’Unione europea.

–      Viene sancita la personalità giuridica dell’Unione europea (finora riconosciuta solo alle Comunità europee).

–      Il Parlamento europeo ora elegge il presidente della Commissione europea; può avere un massimo di 750 seggi con un minimo di 6 per Stato (la Convenzione aveva proposto un minimo di 4 senza soglia massima).

–      Viene abolita la presidenza a rotazione del Consiglio dell’Unione Europea: si instaura un presidente stabile, eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio stesso con un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta; esso ha gli stessi compiti del presidente di turno attuale e rappresenta l’Unione europea (un po’ come il nostro presidente della Repubblica).

–      Ora il Consiglio europeo e il Consiglio dei Ministri dell’Unione non adottano più le scelte con la precedente ponderazione dei voti stabilita dal Trattato di Nizza, ma con la formula della maggioranza qualificata: una risoluzione o una legge è approvata con il voto favorevole del 55% degli Stati membri (minimo di 15) che rappresentino il 65% della popolazione europea; la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro Stati. Anche se questa nuova formulazione viene presentata come un’innovazione decisiva, in realtà la “Costituzione” si limita a prendere atto del permanere di questi “organismi” intergovernativi, che non sono altro che una conferenza internazionale semipermanente.

Viene introdotta la figura del Ministro degli Affari esteri dell’Unione: esso riassume in sé e dunque elimina le precedenti figure dell’Alto Segretario per la Politica Estera e di Sicurezza Comune (attualmente Javier Solana) e del commissario alle relazioni esterne; guida la politica estera dell’Unione, è vicepresidente della commissione, presiede il Consiglio Affari esteri, è eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo con l’accordo del Presidente di commissione.

La Commissione europea resterà fino al 2014 composta da un componente per Stato membro (dunque 27 membri dopo il 2007); in seguito sarà composta da un numero di membri pari ai 2/3 degli Stati membri e funzionerà a rotazione.

Vengono formalmente enunciati i campi in cui l’Unione dispone di competenza esclusiva, quelli di competenza concorrente con i singoli Stati membri e quelli in cui ha solo competenza per azioni di sostegno.

In materia di difesa, i Compiti di Petersberg sono ampliati; ciò vuol dire che gli eserciti europei possono ora intervenire in casi di missioni di disarmo, stabilizzazione al termine dei conflitti, lotta al terrorismo; è istituita un’Agenzia europea degli armamenti.

Le decisioni all’unanimità, che un tempo bloccavano il processo decisionale dell’Unione, restano ora solo per la politica estera e di difesa comune e per la fiscalità (cioè proprio per gli ambiti in cui più forte si sente l’esigenza di una voce comune dell’Europa); sono superate (a favore di decisioni assunte con maggioranza qualificata) riguardo il settore della giustizia.

Cittadini dell’Unione in numero di almeno un milione appartenenti a più Stati membri possono ora invitare formalmente la Commissione a legiferare su un tema da loro ritenuto importante; questa è una delle opzioni più democratiche attuate dalla Costituzione. Questo strumento si affianca al già esistente diritto di petizione (previsto dall’art. 194 TCE) attraverso il quale i cittadini europei possono formulare proposte di legge al Parlamento il quale (se ritiene la proposta interessante)ne informa la Commissione.

I parlamenti nazionali assumono il potere di verificare la corretta applicazione da parte delle Istituzioni comunitarie del principio di sussidarietà, divenendo ora detentori di un “meccanismo di allerta precoce” che blocca l’iter decisionale dell’Unione qualora questa scavalchi ingiustificatamente le competenze interne dei singoli Stati.

Nei casi di revisione futura della Costituzione, verrà indetta una nuova Convenzione con l’incarico di modificare il testo.

Tutte queste novità aumentano, a detta degli estensori, la democraticità, la trasparenza e i poteri dell’Unione europea.

 

2007 – Il trattato di Lisbona

L’accordo recepisce gran parte delle innovazioni contenute nella Costituzione europea. Rispetto a quel testo, sono state approvate a Bruxelles le seguenti modifiche:

–      non esisterà un solo trattato (come il Trattato per una Costituzione europea), ma saranno riformati i vecchi trattati. Il Trattato di riforma modificherà quindi il Trattato sull’Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE). Il primo manterrà il suo titolo attuale mentre il secondo sarà denominato Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Ad essi vanno aggiunti la Carta dei diritti fondamentali e il Trattato Euratom (quest’ultimo non era stato integrato nel Trattato per una Costituzione europea);

–      è stato tolto ogni riferimento esplicito alla natura costituzionale nel testo: sono stati eliminati i simboli europei e si è ritornati alla vecchia nomenclatura per gli atti dell’UE: tornano “regolamenti” e “direttive” al posto delle “leggi europee” e “leggi quadro europee”;

–      il “ministro degli Esteri” europeo tornerà a chiamarsi “alto rappresentante per la PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune)”, benché con i poteri rafforzati indicati nella vecchia Costituzione: sarà anche vicepresidente della Commissione;

–      vengono meglio delimitate le competenze dell’UE e degli Stati membri, esplicitando che il “travaso di sovranità” può avvenire sia in un senso (dai Paesi all’UE, come è sempre avvenuto) che nell’altro (dall’UE ai Paesi);

–      il nuovo metodo decisionale della “doppia maggioranza” entrerà in vigore nel 2014 e, a pieno regime, nel 2017;

–      viene specificata la necessità di combattere i cambiamenti climatici nei provvedimenti a livello internazionale;

–      viene introdotta la possibilità di recedere dall’UE (fino ad oggi, infatti, vi si poteva solo aderire).

 

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